一个行政诉讼案件引发的思考
民间有句俗语“贫不跟富斗，富不跟官斗”，由该句俗语可以看出：在老百姓心里 “民告官”是多么难。在中国法治不断建全的今天，当老百姓与行政机关发生纠纷时，法律给老百姓提供了许多救济方式和途径，但在法律的实践过程中，在整体法治环境还不很建全的情况下，“民告官”的案件在结果往往是差强人意。做为从业多年的律师，我深刻的体会到行政诉讼不好打，执行判决结果更难，下面通过介绍本人办理过的一个典型的行政诉讼案件，并希望通过该案能够引起大家的思考，从而发现问题并解决问题。
一、案件事实
原告：×××采沙厂
被告：×××县人民政府
原告在×年×月×日与当地水务局签订了沙场承包协议，协议约定承包期限五年，原告向水务局交纳管理费，采沙证件由水务局负责办理。合同签订后，原告与村委会达成协议，投入大量资金进行了采期的前期准备，包括修通了道路，购买采沙设备等等，并得到了水务局的大力支持。×年×月×日，当地政府成立了河沙管理办公室（以下简称河沙办），并出台了相应文件，政府文件规定河沙办主管河道采沙的相关行政审批事项。根据政府文件，当地水务局将河道采沙的行政审批职权移交给河沙办。河道采沙的行政审批职权交接后，原告在历年办换证件时，原告向河沙办交纳了管理费，并申请办、换开采证件。我国《河道管理条例》、《河北省河道采沙管理办法》均规定，水利行政主管部门是河道主管机关，办理河道采沙的许可证件，必须向县一级水行政部门提出申请，县级水行政部门初步审查后，将材料报上级主管部门审查，最终由省一级水行政部门发放采沙证。因河沙办不是河道主管机关，市、省级的水行政主管部门不接受河沙办上报的材料，河沙办无法给原告办理相应的开采证件。在这种情况下，河沙办对管理的沙场采取默许经营的态度，原告在河沙办的管理下经营了一段时间。×年×月×日原告收到被告的行政处罚决定书，处罚决定书的主要内容是：原告越界开采，要求原告停止开采行为，并处以罚款。原告对该行政处罚不服，诉至当地基层人民法院，要求撤销×年×月×日河沙办作出的处罚决定，并要求赔偿原告的经济损失。
二、本案的一审审理结果
一审法院以原告提起诉讼已超过诉讼时效，驳回了原告的诉讼请求。
三、二审审理结果
原告不服一审判决提出了上诉，二审人民法院审理结果：二审法院认定原告并不存在越界开采的事实，并且对原告的沙场范围具体做出了认定，在认定上述事实的基础上，支持了原告的诉讼请求，并同进要求被告应采取措施确保原告与水务局之间的承包合同得以继续履行至承包期限界满。
四、代理人的代理意见
作为本行政诉讼原告的代理人，我们提出下列观点
1、原告提起诉讼是否已超过诉讼时效
根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”之规定，原告收到沙土办的处罚通知书后，沙土办及复议机关并没有告知原告诉权或起诉期限，其诉讼时效的起点应当从原告知道诉权之日起计算，原告提起诉讼没有超过二年的诉讼期间，原告提起诉讼没有超过诉讼时效。
2、沙土办不是行政执法中适格的主体
根据《河道管理条例》、《河北省河道采沙管理办法》的规定，水利行政主管部门是河道主管机关，当地政府另设沙土办代替水务局行使相应的行政职权，明显没有法律依据，因此河沙办没有行政执法的主体资格，其处罚行为应予撤销。
3、原告是否存在越界开采事实
根据水务局与原告签订的承包协议和水务局发放的河道采沙许可证确定的采沙范围，原告并不存在越界开采的事实。
五、原告接下来的连环诉讼
本案的所涉及的事实并不复杂，但在原告拿到人民法院生效的判决书后，却并没有赢了这场官司，原告的胜诉只是一个新的开始。当地政府并没有执行中院的判决，河沙办也没有被取消，当地政府把河沙办并入了水务局，成为水务局的下属机构，具体的河道采沙的相关事项仍由河沙办管理，河沙办以水务局的名义仍以越界开采为由对沙场先后多次出具了行政处罚书，沙场也一直没有开业。沙场针对河沙办的行政处罚行为又提起行政诉讼，经一、二审判决，原告虽然胜诉，但原告的胜诉并不意味着诉讼的终止，只能说又是个新的开始。
六、案件带来的问题及引发的思考
1、行政机关的默许行为对于行政相对人产生什么的法律后果
在本案中，沙土办虽然不是法定的河道主管机关，但是在政府将行政审批的权力授予它之后，对于行政相对人而言，沙土办无法给沙场办换开采证件，向水行政主管部门申请办换开采证件，水行政主管部门有政府的红头文件也不会受理。行政相对人如果采取相应的救济措施，那么将首先就会直接与行政机关产生对抗，对于行政相对人而言，往往不会选择这种方式。因为这种方式产生什么样的结果是不好判断的，在选择救济方式后，这有可能导致行政相对人无法继续生产经营，将直接造成行政相对人的损失。在这种情况下，行政相对人往往会被动的接受，选择接受至少可以继续生产经营下去。在这种情况下，行政相对人虽然没有办理合法的审批手续，但行政机关却照收管理费，也照常实施日常的行政管理，即行政机关对行政相对人的行为采取一种默许的方式来实施管理。这种默许的方式现在普遍的存在，如许多小的采矿场，虽然没有相应的审批手续，但当地政府的主管部门却是明知，并默许其存在的，当地相关的部门也对其进行行政管理。对行政相对人而言，在没有合法审批手续的情况下，其经营行为必定是没有合法依据的，并且也留下后患，在行政机关因人事变动或政策变动时，行政机关就会以相对人没有合法的审批手续而取缔或对行政相对人进行处罚。出现这样的法律后果对行政相对人而言是极不公平的，因为这种后果的产生主要是基于行政机关的违法行政行为或行政不作为造成的，如果将所有不利的法律后果均由相对人来承担，对行政相对人的行为简单从法律上予以否定，将会造成社会的极大的不稳定，并造成行政机关在群众中没有威信力，造成社会的混乱。本人认为，对于这种行政机关的默许行为，行政机关应承担全部的责任，不应由行政相对人来责任相应的法律后果。
2、如何保持行政机关行政行为的连续性。
根据本案的事实，原告并不是没有获得相应的采沙资格，在当初其行为也得到了当地政府的支持，当时主管部门也给沙场办理了采沙许可证。但在政府违法设立河沙办后，那么原水务局的行为对其是否产生法律效力，答案应该是肯定的，行政机关应保持其行政行为的连续性，从法律上讲，根据行政法的基本原理，行政行为应当保持一致性和连贯性，即便是违法设立，但河沙办行使的职权对于行政相对人而言并没有发生实质变化，原水务局与沙场签订的承包合同应当继续履行。在河沙办被撤销后，根据以上原则，原权利义务应当由承继其行政职权的部门继续履行，当地政府不能因判决书所要求承担义务的主体不是政府，或水务局以判决书所要求的承担权利义务的主体不是本行政机关而不予执行，行政机关的这种行为对于行政相对人而言，产生了可怕灾难性的法律后果，即原来的行政行为在行政机关变更后，不再具有法律上的可行性，对于行政机关来讲，很容易为自己解脱责任，那么更加造成行政权力的滥用，这种行政行为的不确定性，只能造成社会的不稳定，更加增加不和谐的因素。如何在法律上对行政机关的权力加以制约，的确是任重而道远的一项工作。
3、行政执行的相关问题
在本案中，判决结果并没有落实到实处，究其原因，笔者认为：导致如此的结果，还是在立法上有所缺陷，造成了在执行行政判决时，法院没有具体可行的可操作的法律依据，因此给法院的审判工作和执行工作带来极大的障碍。虽然判决撤销了行政行为，但新的行政行为仍由行政机关来做，在行政机关与行政相对人产生诉讼在前的情况下，要求行政机关重新作出对行政相对人有利的行政行为是很难的。如果行政机关重新作出的行政行为不利于行政相对人，行政相对人又要提起诉讼，导致一个恶性循环。虽然我国法律明文规定了，行政机关不应作出相同类似的行政行为，但在事实上的确存在这样的事实。虽然法律规定了法院对行政机关可以采取相应的执行措施，但做为同级人民法院，其相应的财政开支及相应的任命均受到当地政府的制约，因此在执行上基层人民法院执行同级人民政府的，在事实上是非常困难，也不切乎实际的。
4、在本案中当地人民政府是否有履行该协议的义务？
笔者认为：当地政府有履行判决的义务，做为当地的人民政府，人民政府对于其所有的下属机构都有管理的权力，政府在分配权利的时候是领导者，但在承担权利和义务的时候不能仅仅是一个旁观者。如果这样的化，政府的威信力会荡然无存。既然是人民政府就应为人民办事，在有事时不应当去推卸责任，只有这样，才能保证社会的公平和公正，社会的公序良俗，社会的和谐和发展。
5、行政许可法的第五十条如何落实到实处
《行政许可法》第五十条规定，行政相对人需要延续依法取得的行政许可，在符合条件后，提出行政许可申请，但行政机关在法定期限内不作出行政许可决定的，应视为对原行政许可的延续。这一点虽然给行政相对人提供了一定的救济方式，但该方式在实际中有许多的问题，行政机关对你的行政申请不接受，你在诉讼中就没有证据。即便接受了你的行政许可申请书，在不许可的情况下，你所做的往往没有相应的许可证件，在一个环节缺失的情况下，你有可能下面的许多环节均无法办理，造成你实质上不能办理相应环节的行政许可，导致你最终不能办理相应的许可证件。如果你诉讼，那么所涉及的周期非常长，等你拿到判决后，给你带来的损失是非常大的。如果你在没有许可的情况下实施了行政许可，那么行政机关会对你进行处罚，理由很具体就是你没有获得相应的行政许可。你将怎么办理呢，只有进行行政诉讼，但行政诉讼结果即使你胜诉了，那么行政机关仍不为行政行为，那么诉讼将产生一个循环圈，对于行政相对人而言就很难保护其权益。因此，在立法上应保证法律的可行性，可操作性，从而提高整个社会的效率，才能保证社会的和谐发展。
七、结束语
本案事实是律师代理过程中了解的事实，对于本案事实笔者有可能会以偏代全，上述观点也仅是笔者的个人理解，笔者的观点不针对任何人，任何单位，笔者仅希望通过该案给大家带来一些思考。
法官和律师都是法律的实践者，作为法律工作者，我们为社会提供的法律服务不应仅仅限于庭上和庭下，更不应仅限于案件的本身，也不应仅仅重视案件的结果，在中国案件的结果取决的因素太多，不是单单仅凭法律能够加以解决，因此我们不限于成败的结果，我们更应重视案件所给我们带来的启发和思考。
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